我们的记者闫妍

2021年是“十四五”开局之年,是全面建设社会主义现代化国家新进程的开局之年。今年,中国推进构建新发展格局迈出新步伐,高质量发展取得新成效。今年,中国脱贫攻坚战取得全面胜利…

与国民经济和社会发展同频共振的政府采购,今年依然发挥着重要作用,理论界贡献了不少智慧:“两法合一”的法律构想、政府和采购支撑乡村振兴进一步优化的设想、重构货物和服务招标投标制度的思路…这些真知灼见不断丰富了我国政府与采购的制度内涵,给理论研究者留下了最美的印象。

“二合一”

随着我国经济社会的深入发展,政府采购法与招标投标法分离的立法现实暴露出诸多问题,不仅制约了统一公共采购制度政策目标的实现,也与国际公共采购制度的现实和发展趋势不符。目前,“两法合一”的呼声越来越高。

在此背景下,2021年《中国政府采购报》举办了“两法融合是深化政府采购制度改革的必由之路”研讨会。与会者一致呼吁将政府采购法与招标投标法相融合,建立以政府采购法为指导的政府采购法律体系。

之所以强调“两法合一”的紧迫性和重要性,是因为从国际对接的角度来看,“两法合一”已经是刚性需求。中央经济委员会副主任、中国法学会世贸组织法学研究会副会长赵表示,中国已向世界贸易组织提交了第七份加入《政府采购协定》的申请,承诺开放的政府采购市场涵盖了两部法律的调整范围。没有“两法合一”的调整,我国政府采购相关法律很难与GPA规则顺利衔接。天津理工大学法学院教授傅大学也认为,我国应该以加入GPA为契机,全面梳理和完善政府采购制度。目前,两部法律的概念差异较大,法律规定存在冲突,表述不一致。如果不进行“两法合一”的调整,两法之间存在的矛盾和冲突就会被带入国际环境,让其他GPA参与者无所适从,无法接受。

此外,从两法分离导致纠纷频发的现状来看,“两法合一”是必然要求。中国政法大学法学院教授程协忠认为,两法分离的现状不利于我国公共采购的制度效率,比如增加了立法和执法成本,分离了制度意义上的统一政府采购市场,制约了公共采购政策的功能。中央财经大学财税学院教授蒋爱华认为,在以预算资金管理为主线、以项目管理为主线的采购制度下,两法分离增加了预算绩效管理流程的复杂性和预算绩效管理体系的设计难度,增加了制度性交易成本。

政府采购理论界不仅提出了“两法合一”的法律构想,而且为具体实施绘制了详细的路线图。中国政法大学国际教育学院副院长曾涛认为,理顺我国政府采购法律制度,既要结合新时期我国政府采购的发展,又要全面应对市场开放对我国的冲击和影响。此外,立法和实践部门应相互沟通。因此,在我国政府采购领域,应建立国家层面的协商协调机制,同时由一个核心部门承担主要工作,多个部门参与协调。南开大学法学院教授何洪峰建议将《招标投标法》全面纳入政府采购法,使之成为规范招标采购的一个环节和一种方式,使政府采购更加完整,或者将《招标投标法》作为政府采购法的一部特别法来对待。

乡村振兴

2021年,财政部会同有关部门联合印发了《关于运用政府采购政策支持乡村产业振兴的通知》和《关于深化贫困地区农副产品政府采购促进乡村产业振兴的实施意见》,要求贫困地区农副产品政府采购要继续下去。与脱贫攻坚阶段的政府采购政策相比,2021年以来支持乡村产业振兴的政府采购政策呈现出有效衔接、巩固拓展、额外帮扶的特点:政府采购政策拓展为注重产业链建设,构建了“供应链组织+供应链管理+平台销售”的全链条支撑体系,很好地体现了脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。“预留不低于10%的份额”比之前的“优先购买”更有力量。

政府采购理论界对未来如何将支持乡村振兴的政策向更广领域、更高层次发展,不乏深刻思考。中央财经大学财税学院教授蒋爱华认为,调整优化政府采购政策,促进贫困地区产业发展,关键在于充分发挥政府采购政策牵引、政策协调和政策示范作用。首先,政策牵引必须聚焦政府采购全过程的每一个环节,让每一个环节都能很好地落实政府采购政策意图,从而产生牵引力。一个完整的政府采购流程通常包括:编制采购预算、确定采购需求、制定实施方案、选择和变更采购方式、组织采购活动、签订采购合同等。其次,政策协调不仅要将政府采购政策中的“乡村振兴”政策与其他政府采购政策相协调,例如将促进乡村振兴的政府采购政策与支持环境保护、促进中小企业发展甚至促进创新的政策相结合,以最大限度地发挥政府采购政策内部的协同效应,还要将政府采购政策与其他财政政策相协调。政府采购政策通过稳定的采购需求,不断激发贫困地区发展生产的内生动力,带动产业发展,增加贫困地区群众收入;然而,农村产业的发展依赖于金融基础设施的投入,人民的美好生活不仅需要收入的增加,还需要教育、医疗等社会公共服务的改善。最后通过“832平台”实现政策示范功能。鼓励“832平台”实际用户发布购买体验和产品质量评价,让更多消费者了解贫困地区多元化农副产品。同时,“832平台”可以充分利用大数据分析不同贫困地区农副产品的销量和用户评价,不仅可以对贫困地区进行更好的指导,还可以让贫困地区的产业发展更加注重产品质量提升、技术创新和规模化生产,也为消费者提供更好的消费参考。

第74号命令

《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号,以下简称74号令)于2014年2月正式实施,全面规范了非招标采购方式的适用条件和采购程序。但随着我国经济社会的发展,特别是《深化政府采购制度改革方案》的颁布,政府采购制度的重塑将转向强化采购需求,强调采购人主体责任的落实。因此,政府采购的非招标模式也要适应改革的方向。财政部2021年立法工作安排提到,要稳步推进74号令修订。

政府采购理论界十分关注74号令修订的重点和方向,关于此事的讨论也不断升温。

浙江省财政厅监管处处长张旭东认为,74号令的进一步完善需要围绕采购需求重新设计非招标采购程序,突出采购人的主体责任,扩大采购人在政府采购非招标方式选择、评标办法和供应商推荐等方面的自主权,甚至考虑在立法层面对这些问题进行界定。同时,74号令的修订也要密切关注政府采购法和招标投标法的修订趋势,加强与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》修订内容的协调。

湖南省政府采购协会秘书长易认为,与招标采购相比,非招标采购采购采购周期更短、效率更高,供应商选择和评价流程更灵活,更好地落实政府采购政策职能。然而,在立法初期,《政府采购法》和《招标投标法》都确立了公开招标的定位。这导致社会主流观点认为,非招标方式是一种辅助采购方式,非招标方式无法实现充分竞争。因此,在实践中,许多购买者不敢通过非招标方式购买。他建议,今后要从立法层面明确招标方式与非招标方式处于同等地位,采购人应根据政府采购项目的需求特点、绩效目标和市场供需情况确定采购方式。

天津市政府采购中心评标部部长王永峰认为,74号令的修订不仅要提高非招标方式的竞争力,更要发挥好谈判作用。至于如何提高竞争力,他建议:一是通过发布公告吸引更多供应商参与项目。二是政府采购要求的制定要严谨认真。采购人可根据《政府采购需求管理办法》做好调研工作,积极让供应商参与需求确定。采购商需要吸收供应商提出的意见和建议。

合作与分享

2021年11月4日至10日,第四届中国国际进口博览会在上海如期举行。经过三年的发展沉淀,2021年中国国际进口博览会(CIIE)已成为建设开放型世界经济的重要窗口,全球企业同台竞技,共享市场机遇。公共采购市场作为国际贸易市场的重要组成部分,以其巨大的潜在规模和众多的市场机会,吸引了公共采购各方的关注。

如何构建全球共享的公共采购市场?中国企业如何更广泛地参与国际公共采购市场?这是理论界最关心的话题。

“公共采购市场的共享与合作,涉及国家利益和国内市场保护,一直是各国合作需要克服困难的领域。”中国政法大学国际教育学院副院长曾涛认为,全球公共采购市场出现后,就主权国家而言,公共采购市场一直是封闭对抗、合作共享的趋势,一直处于取舍的趋势。但鉴于各国间经贸往来日益立体化、全面化,各国间采购产品供给不平衡,公共采购市场的内在需求呼唤共享与合作。他判断,未来很长一段时间,全球公共采购市场的总体趋势将朝着共赢发展。在此背景下,各国可以通过外交磋商和国际协议,实现公共采购领域的区域和全球共享与合作。

目前,中国在相关多边和双边机制下,广泛开展公共采购领域的公开谈判和交流合作。对于中国企业如何更广泛地参与国际公共采购市场竞争,政府采购理论界给出了解决思路:“既需要企业的努力,也需要国家的支持。”

国际关系学院教授刘辉建议,从企业角度来看,我国中小微企业参与公共采购时,首先要提升产品或服务的市场竞争力,争取单独拿到采购合同,成为供应链的主人,具备整合协调上下游产品的能力。其次,当无法直接获得采购合同时,企业可以集中精力参与供应链。第一,和大企业组成联合体一起投标。二是尽量与大企业合作,为其提供采购标的所需的部分产品或配件。最后,要保持创新创业热情,聚焦国家战略需求,瞄准关键核心技术,坚持走“专精特新”的发展道路。

深圳市财政局王勇建议,在国家层面,完善基础服务机制,为国内企业提供信息、市场、语言等系统化、专业化服务,提升企业竞争力;还要推动和服务国内企业熟悉和掌握国际政府采购规则,提高获取和维护自身合法权益的能力。

第87号命令

近年来,为推动《深化政府采购制度改革方案》尽快实施,财政部全力推进政府采购法修订工作,同时在不突破现行政府采购法及其实施条例的前提下,完善各项制度。2021年4月,财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法(修订征求意见稿)》公开征求公众意见,引发业内热议。

中国机械国际招标有限公司总经理岳小川点赞修订稿征求意见稿的三大亮点:一是打破了“招标迷信”的传统观念,公开招标不再是首选采购方式。只有采购要求客观明确的项目才能通过招标采购。其次,遵循国际通行的“需求明确基础上的竞争性报价”和“满足需求时低价中标”的公平竞争原则,重构了我国政府采购货物和服务的评标体系。最后,强化和落实采购人在政府采购活动中的主体责任,提高采购人在政府采购活动中的话语权。对于一些金额超过公开招标标准的项目,采购人可以选择非招标采购方式。评标委员会成员的组成可以由采购人根据项目具体情况决定,取消了评标委员会中评标专家不得少于成员总数三分之二的限制。

  对重构政采货物和服务招投标制度,除了点赞者还有献计者。业内人士结合自身实战经验和理论知识,对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)修订建言献策。云之龙咨询集团政策研究中心的杨钦宇认为,修订草案征求意见稿第二十二条中提到的,招标文件应当包括投标报价要求和投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形,相当于将投标保证金纳入了招标采购的“必须项”。他认为,结合政府采购法实施条例的规定以及目前优化营商环境的精神,应将投标保证金还权于采购人。因此,他建议修订草案征求意见稿第二十二条修改为:“招标文件要求提交投标保证金的,招标文件应当包括投标报价要求和投标保证金交纳……”。

浙江省财政厅法规处处长张旭东表示,征求意见稿第七十四条对87号令第六十四条的复评内容进行了重大调整,将允许复评的情形扩大到6种,增加了“资格审查错误、符合性审查错误”两项。他认为这样的改变是不合适的。原因是资格审查和符合性审查存在两种错误:一种是将不合格的供应商认定为合格。二是将合格的供应商认定为不合格。第一种情况,重新评价很简单,把“放错地方”的供应商重新认定为不合格就够了,不涉及对供应商的评级;第二种情况,由于评分结果已经汇总完成,“误杀”供应商没有评分。重新评标的,由评标委员会重新评标。此时其他供应商的分数已经汇总完成。如果重新评价,主观因素和操纵空间巨大,评价结果可信度差。因此,建议对第七十四条进行如下改进:对于采用最低评标价法的项目,“资格审查错误和符合性审查错误”可以重新评审;但对于采用综合评分法的项目,复评范围仅限于“不符合资质要求的供应商通过资质审查合格,不符合实质性要求的供应商通过符合性审查合格”。

行政处罚

新《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《新行政处罚法》)于2021年1月22日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过,于2021年7月15日起施行。与原行政处罚法相比,新的行政处罚法在行政处罚的定义、构成要件、种类和程序等方面都发生了变化。这些变化对包括政府采购在内的各个行政领域产生了一定的影响。

江苏博世达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚认为,新行政处罚法实施后,有必要强调和明确政府采购行政处罚主体的有关规定。例如,随着公共资源交易平台的建立,一些地方将政府采购置于当地政府指定部门的统一监管之下,政府采购的行政处罚权也由该部门行使。此外,新《行政处罚法》第十八条规定,国家推动在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立综合行政执法体系。,并相对集中了行政处罚权。业内有一种错误的观点,即政府采购的行政处罚权也可以由公共资源交易的监督管理部门集中行使。杭正亚强调,政府采购不属于新《行政处罚法》第十八条规定的范畴,国家顶层设计尚未在政府采购领域“实施建立综合行政执法体系”。政府采购行政处罚执行机构只能是财政部门,不适合其他部门集中行使行政处罚权。

除了关注新行政处罚法对政府采购行政处罚主体的影响,政府采购理论界也关注对政府采购行政处罚程序的影响。北京大孝律师事务所高级合伙人、律师蔡坤特别提醒,新行政处罚法实施后,主观过错将成为违法行为成立的构成要件。

(文章来源:中国金融报)